مقایسه جنبه های مدیریت بحران در ایران و ژاپن

در یک نگاه کلی مناطق لرزه‌خیز زمین به سه دسته تقسیم می‌شوند:

1. کمربند پیرامون اقیانوس آرام که بیش از دوسوم زمین‌لرزه‌های جهان در این منطقه رخ می‌دهد. کشور ژاپن در این منطقه قرار دارد که به علت قرارگیری بر روی چهار گسل بزرگ 30% از زمین‌لرزه‌های این منطقه که شدیدترین زلزله‌های جهان هستند، در این کشور به وقوع می‌پیوندد.
2. کمربند آلپ، هیمالیا که حدود 20% زمین‌لرزه‌های جهان روی این کمربند رخ می‌دهد. این زلزله‌ها کم‌عمق بوده و خسارات جانی و مالی زیادی به بار می‌آورند. تقریباً تمامی بخش‌های ایران در قسمت میانی این کمربند واقع است.
3. کمربند میانی اقیانوس اطلس که تنها 13% از زلزله‌های جهان در این منطقه رخ می‌دهد. این زلزله‌ها نسبتاً ملایم بوده و آرامش در زندگی مردم را چندان به هم نمی‌زند.

بنابراین حدود 20% و 15% از کل زلزله‌های جهان به ترتیب در دو کشور ایران و ژاپن به وقوع می‌پیوندد.

مقایسه مدیریت بحران در ایران و ژاپن در سطح کلان

سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی کلان در مدیریت بحران از اهمیت و جایگاه ویژه‌ای برخوردار است. در حقیقت مدیریت بحران مؤثر نیازمند یک رویکرد منظم و نظام‌مند است و درصورتی‌که سیاست‌گذاری صحیح نبوده و یا ساختار مناسبی برای آن در نظر گرفته نشود، با وجود استفاده از بهترین امکانات، مدیریت بحران ناموفق و عقیم خواهد ماند.

راهبردها، سیاست‌ها و قوانین ملی در ژاپن

کشور ژاپن تحت عنوان یکی از پرحادثه‌ترین کشورهای جهان در راستای مدیریت و پیشگیری از سوانح با تعریف مرزها و مسئولیت‌های نهادهای دولتی، غیردولتی و مردم و نیز تدابیر و اقدامات احیاء در سوانح، طرح‌های اساسی مقابله با بحران‌های ملی را اجرا کرده است. سایر قوانین تصویب شده در سطوح “عمومی”، “پیشگیری از حوادث و آمادگی”و “واکنش اضطراری به بحران” می‌باشند.

طرح پیشگیری از بلایا در ژاپن

سیستم برنامه‌ریزی مدیریت بحران در ژاپن شامل 3 طراح می‌باشد:

1. طرح پایه: طرحی جامع که کلیه طرح‌ها و برنامه‌های پیگیری از حوادث و بلایا بر آن استوار است.
2. طرح عملیاتی پیشگیری از بلایا: طرحی است که توسط سازمان‌ها و نهادهای تعیین‌شده بر اساس طرح پایه تهیه می‌شود.
3. طرح محلی پیشگیری از بلایا: این طرح توسط شورای استانی و شهری زیربط برای مسائل مورد نظر تهیه می‌شود.

اصولاً برنامه‌ریزی مدیریت بلایای طبیعی در ژاپن در حیطه چهار رویکرد عمومی، ایجاد آمادگی در جامعه، استانداردهای ساخت‌وساز و ارائه خدمات فوری توسط دولت در حال اجراست.

تفکر حاکم در مدیریت بحران ژاپن

در مدل برنامه‌ریزی مدیریت بلایا در ژاپن چندین نکته مهم به چشم می‌خورد که در ذیل به آن‌ها اشاره می‌شود:

1. این مدل بر مبنای برقراری تعامل نزدیک و هدفمند با بخش خصوصی و مردم استوار است و دولت تنها نقش هماهنگ‌کننده دارد.
2. طرح جامع و فراگیر بوده است و کلیه نهادهای ذیربط شامل آتش‌نشانی، پلیس، ارگان‌های دولتی، آب، برق و گاز و… را در برمی‌گیرد.
3. در برنامه‌ریزی به صورت مرکزی، استانی و محلی کلیه برنامه‌ها با مشارکت صاحبان فرآیند که نوع و میزان آگاهی آن‌ها برآورد دقیق‌تری از خطرپذیری و آسیب‌پذیری در سطح محلی را دارد، طرح‌ریزی می‌گردد.
4. نوع قوانین و سیاست‌ها در این کشور به صورت متوازن، معطوف به تمامی مراحل مدیریت بحران (پیشگیری، آمادگی، مقابله، بازسازی و بازتوانی) است.

برنامه‌های پیشگیری از بلایا در ایران

با مشاهده اقدامات انجام شده توسط دولت برای سیاست‌گذاری برنامه‌ریزی کلان مدیریت بحران که شامل موارد زیر است؛ مشاهده می‌شود یک برنامه منسجم، جامع و آینده‌نگرانه برای مدیریت بحران برای کل کشور و کلیه شهرها تدوین نشده است که همین موضوع سبب عملکرد ضعیف‌ ایران در مواجهه با بحران‌ها خواهد بود.

• تدوین طرح جامع مدیریت بحران کشور در ماده 44 قانون برنامه سوم اقتصادی با هدف رسیدگی سریع، درست به حوادث و بلایا توسط هلال احمر
• ابلاغ سیاست‌های کلان نظام در پیشگیری و مدیریت بحران توسط دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت
• تصویب آیین‌نامه اجرایی تشکیل مدیریت بحران کشور جهت ایجاد هماهنگی بین کلیه دستگاه‌ها و اعمال مدیریت واحد و طرح جامع خطرپذیری لرزه‌ای کشور با همکاری کارگروه‌های مختلف مانند تخصصی زلزله، مسکن، ابنیه و شهرسازی
• تصویب طرحی تحت عنوان مدیریت بحران شهر تهران با همکاری گروه مطالعاتی آژانس همکاری‌های بین‌المللی ژاپن (جایکا)

ساختار سلسله مراتبی مدیریت بحران در ایران

مدل عمومی مدیریت بحران در ایران به صورت شکل ذیل است:

نمودار 1: ساختار مدیریت بحران در ایران

تفکر حاکم در مدیریت بحران ایران

در ساختار مدیریت حوادث در ایران نکات زیر لازم به ذکر است :

1. مدیریت بحران در ایران غالبأ به مرحله پس از وقوع حادثه و یا حین وقوع آن محدود شده و برای اجزاء مختلف چرخه بحران شرح وظایف و قاعده خاصی تعیین نشده است.
2. مکانیسم مشارکت‌های مردمی و تشکل‌های غیردولتی و مردم‌نهاد در قوانین بسیار ضعیف است و نقش آن‌ها نامشخص است. این در حالی است که کاهش خسارت‌های ناشی از زلزله نیازمند همکاری تمام ارگان‌های دولتی، غیردولتی و مردم است.
3. هدایت و فرماندهی عملیات نه تنها در مراحل ملی مدیریت بحران با اخلال همراه است بلکه وضعیت مدیریت بحران در سطوح استانی و محلی نیز مشخص نشده است که سبب بیشترین اختلال و ناهماهنگی شده است.
4. با وجود داشتن قوانین و نهادهای متعدد، در ایجاد هماهنگی و نظم بخشیدن به فعالیت‌ها اقدامی صورت نگرفته و تداخل وظایف و مسئولیت‌ها پراکندگی فعالیت‌ها را به وجود آورده است.

 مقایسه مدیریت بحران ایران و ژاپن در سطح خرد

موفقیت در فعالیت‌های مدیریت بحران متأثر از آمادگی مناسب و توانایی جامعه می‌باشد. بنابراین می‌بایستی در کنار پرداختن به موضوعات کلان و قوانین و مقررات، به سرمایه‌گذاری اساسی در امور ایمنی، فرهنگ‌سازی، اجرای پروژه‌های ایمن‌سازی و بهبود نظارت در ساخت‌وساز نیز پرداخته شود.

آموزش و فرهنگ‌سازی

گزارش‌های منتشر شده پس از زلزله‌های ژاپن نشان از آرامش و فرهنگ مردم در ایمنی و امدادرسانی به هموطنان خود با توجه به آموزه‌های پیشین دارد. در واقع با توجه به توانمندسازی مردم، بیشتر نجات‌یافتگان سوانح توسط همسایگان خود از زیر آوار بیرون کشیده شده‌اند. در زلزله سال 2011 تنها 23% از نجات‌یافتگان از سوی سازمان‌های مسئول، نجات پیدا کردند.

بنابراین باید گفت آموزش‌های مداوم و گسترده از سال‌های ابتدای کودکی و با روش‌های غیر مستقیم در ژاپن توانسته است فرهنگ آمادگی در برابر بلایا را در بین مردم نهادینه کند. اما در ایران به جهت متکی بودن امر مدیریت بحران به بدنه‌ی دولتی از ظرفیت‌های مردمی استفاده نشده و در جهت آموزش آن‌ها تنها به برگزاری مانورهای ایمنی و زلزله در مدارس اکتفا شده است.

مقاوم‌سازی سازه‌های موجود

در زلزله، بیشترین تلفات مربوط به ریزش آوار ساختمانی است و در این میان بافت‌های فرسوده و قدیمی مهم‌ترین کانون بحران به شمار می‌آید. از این‌رو مقاوم‌سازی یک ضرورت مهم در مدیریت بحران به شمار می‌رود. معرفی قوانین مقاوم‌سازی در سال 1924 در ژاپن صورت گرفت و جهت مقاوم‌سازی طراحی، شناسنامه برای ساختمان‌ها و بررسی آسیب‌پذیری آن‌ها به صورت رایگان انجام شد. وجود شناسنامه آسیب‌پذیری و کمک هزینه‌ها برای تهیه طرح و اجرای عملیات بهسازی سبب گردیده است که پروژه‌های مقاوم‌سازی با درخواست مالکین و ساکنین آغاز گردد.

در ایران نیز طرح‌های بهسازی و نوسازی در 28 دستگاه اجرایی کشور از جمله وزارت کشور، سازمان نوسازی و وزارت علوم و وزارت بهداشت و … آغاز گشته که با وجود گذشت سال‌ها، اهداف آن محقق نگردیده است. لذا بخش اعظمی از ساختمان‌های مسکونی در کشور بدون اسکلت و یا نیمه اسکلت هستند که با توجه به میزان آسیب‌پذیری آن‌ها هیچ‌گونه اقدام مؤثری برای مقاوم‌سازی آن‌ها صورت نپذیرفته است.

سیستم‌های اطلاعاتی

سیستم‌های اطلاعاتی در واقع حیاتی‌ترین منبع تأمین‌کننده داده‌ها، تحلیل‌ها و راه‌حل‌های استراتژیک در هنگام مقابله با بحران است.

سیستم‌های هشدار دهنده ارتباطی، اسنادی و اطلاعات جغرافیایی و پردازش تبادلات برای استفاده مؤثر در بحران‌ها ضروری است. نقش سامانه هشدار سریع زلزله را در کاهش تعداد کشته‌ها و زخمی‌ها در زلزله‌های ژاپن نمی‌توان نادیده گرفت. در زلزله و سونامی 11 مارس 2011 ژاپن، سامانه هشدار بلافاصله پس از تشخیص نخستین امواج شوک، مردم را از طریق تلویزیون و گوشی‌های موبایل مطلع نمود تا برای حوادث آتی آماده گردند و فعالیت بسیاری از صنایع و مراکز تولید انرژی و سرویس‌های حمل‌ونقل به صورت خودکار متوقف شد. سازمان مدیریت بحران هم به طور انحصاری شبکه‌های ارتباطات رادیویی را راه‌اندازی کرده و با رادیو به مدیریت بحران مرکزی و رادیو مدیریت بحران آتش، اتصال دارند.

اما در ایران یکی از مشکلات عملکردی در مقابله با بحران، عدم ثبت اطلاعات است. به عنوان مثال اعلام ارقام مختلف از تعداد قربانیان زلزله بم از طرف مسئولین، نهادها، رسانه‌ها، و مرکز آمار که تفاوت بسیار زیادی از (40 هزار تا 26 هزار نفر) دارد، اثرات سوء اجتماعی و روانی جدی بر جامعه گذاشته است.

ساختار اطلاع‌رسانی عمدتاً در ایران شامل صداوسیما و چندین خبرگزاری دولتی و روزنامه‌های مکتوب می‌باشد. در حال حاضر در کشور ایران، شبکه لرزه‌نگاری دستگاهی، در سطح وسیعی در حال فعالیت است که به دلیل عدم وجود سیستم مخابراتی قوی و نبود ارتباط هم‌زمان، برای جمع‌آوری داده‌ها و تحلیل آن‌ها، تأخیر فراوانی در خبررسانی زمین‌لرزه‌ها به مسئولان حوادث غیرمترقبه ایجاد می‌گردد. نارسایی‌های شبکه لرزه‌نگاری دستگاهی ایران، را می‌توان به صورت زیر خلاصه نمود:

• شبکه لرزه‌نگاری کشور به صورت هم‌زمان داده‌ها را به مرکز منتقل نمی‌کند.
• محاسبات دقیق از نظر مکانی، بر روی داده‌ها انجام نمی‌پذیرد. به عنوان مثال مرکز زمین‌لرزه در تاریخ پنجم دی ماه سال 82 به جای شهر بم، چند ده کیلومتر آن‌طرف‌تر اعلام گردیده بود.
• عدم وجود روابط دقیق برای تخمین خسارت از روی لرزش‌های ثبت شده در دستگاه‌ها

ساخت‌وساز اصولی

ساختمان به عنوان محصول فرآیند تعامل گروه‌های مختلف متأثر از مجموعه پیچیده‌ای از مقررات، مصالح و تجهیزات است. آیین‌نامه‌های ساختمانی ژاپن به‌ویژه کدهای مربوط به زلزله، بسیار سختگیرانه تنظیم و نظارت می‌شوند. یکی از شاخص‌های کیفیت ساختمان عمر مفید ساختمان‌ها است که در ایران کمتر از 30 سال برآورد شده است در حالی که در کشوری مانند ژاپن حداقل 100 سال است. در سال 2000 قانونی در ژاپن وضع گردید که امنیت سازه‌ها را به شدت افزایش داده است. طبق این قانون تمامی ساختمان‌های نوساز به مدت 10 سال در برابر زلزله باید بیمه شوند. ورود اشخاص فاقد صلاحیت در امر ساخت‌وساز در ایران باعث کیفیت پایین ساخت‌وساز در حوزه‌هایی نظیر ایمنی، مصرف انرژی و پرت مصالح شده است.

نتایج به‌دست‌آمده

با جمع‌بندی موارد فوق می‌توان تفاوت بین دو کشور را از نظر رویکرد و تخصص در موارد ذیل خلاصه نمود :

1. از مهم‌ترین تفاوت‌ها در بهره‌برداری دو کشور از شرایط پیش‌آمده است. ایران از تجربیات و حوادث مختلف بر عکس کشور ژاپن به‌درستی درس نگرفته است. این رویکرد موجب می‌گردد با وقوع یک بحران، در تمامی زمینه‌ها اقدامات اساسی صورت نگرفته و خرابی‌های مشابه تکرار شوند.
2. نوع نگاه کشورها به موضوعات مرتبط با بحران نظیر امدادرسانی، بازسازی، جبران خسارات و … نیز بسیار متفاوت است. در ایران تمامی نگاه‌ها به دولت دوخته‌شده که موظف است برای همه این مسائل چاره‌جویی کرده و در جزئیات بسیاری وارد شود.

یکی از ویژگی‌های دولت ژاپن برقراری تعامل نزدیک و هدفمند با بخش خصوصی و مردم و ایفای نقش هماهنگ‌کننده و کمک‌کننده می‌باشد. در واقع بخش خصوصی و مردم در امر ساخت‌وساز، مسئول پاسخگو هستند. پاسخگویی مردم، مهندسان مشاوران و پیمانکاران موضوع اصلی بوده و دولت تقسیم وظایف و نظارت بر عملکردها را به عهده می‌گیرد.

3. آموزش همگانی و ارتقای فرهنگ ایمنی یک ضرورت غیرقابل انکار برای رسیدن به کشوری ایمن می‌باشد. در کشور ژاپن به این امر به‌صورت اصولی و با یک برنامه‌ریزی دراز مدت انجام شده و به‌ویژه پس از زلزله کوبه موضوع آموزش همگانی بصورتی کارآمد و پویا در بخش‌های مختلف صورت گرفته است. یکی از مهم‌ترین نکات مورد توجه، نقش آموزش در ترویج و ارتقاء سطح ایمنی جامعه می‌باشد. این آموزش‌ها برای تمامی اقشار جامعه به‌ویژه کودکان و خانواده‌ها، مهندسان و مجریان دست‌اندرکار ساخت‌وساز و مسئولان دخیل در تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های کلان کشوری بسیار مورد تأکید بوده است و مهم‌تر از آن فرهنگ مردم را به سمتی هدایت کرده که رفتار ایشان موجبات پیشگیری یا کاهش آثار ناشی از بروز بلایای طبیعی را فراهم نماید.
4. مستندسازی در تمامی اقدامات مرتبط با بحران موضوعی ضروری بوده و باید برنامه‌ریزی مناسبی برای اینکار صورت پذیرد. زیرا تنها در راستای مستندسازی مناسب ارزیابی، اصلاح، بهبود کیفیت و انتقال مناسب اطلاعات و تجربیات صورت خواهد پذیرفت.

این کار همچنین با داشتن جنبه‌های آموزشی مفید، سبب آشنایی مردم و مهندسان با تأثیرات زلزله بر بناها و چگونگی تخریب اعضاء و اتصالات سازه‌ها می‌گردد.

5. یک رویکرد مهم دولت ژاپن در امر پیشگیری توجه ویژه به ساخت‌وساز اصولی، تهیه و به روز نمودن ضوابط و معیارهای فنی مورد نیاز و سوق دادن مردم و بخش خصوصی به سمت قانونمندی می‌باشد. نظارت دولت به‌صورت موردی است لیکن در صورت مشاهده عملکرد نادرست، با عوامل اجرایی مختلف بدون در نظر جایگاه آن مجموعه برخورد سختی صورت می‌پذیرد.
6. پاسخگویی و ساختارسازی یک اصل جدی است که در ژاپن مورد توجه بوده و در صورت بروز یک زلزله تمام نهادهای ذیربط و ارگان‌های دولتی و غیر دولتی در قالب یک سیستم مشخص پاسخگو بوده و وظایف شخصی را نیز بر عهده دارند.

مراجع

مجموعه مقالات همایش علمی یافته‌های زلزله بم (1382) یادمان چهلمین روز وقوع زمین‌لرزه بم.

.Asian Disaster Reduction, ADRC(2012) Report Of Asian Conference On Disaster Deduction